父子騎驢的民主與效能困境

想像有一個蹺蹺板,一頭叫做「行政效率」,一頭叫做「程序正義」。而你要做的事情,是努力把蹺蹺板保持平衡。而且最困難的是,兩邊的重量,還可能因為不同的情況而有所變化。這大約就是現在民主國家面臨的困境,台灣當然也不例外。

政治學的ABC:民主政治的大前提就是維持公平正義和充分參與,民主的效能並不是首要之務。民主政府再有效率,恐怕都還是比不上威權專制政權。因此「行政效率低落」,常常是一般民主國家人民對政府最普遍的抱怨詞。一個好的政策從發想、彙集各種意見、制訂政策、訂定各種規範到實際執行,往往曠日廢時,上路的時候,很可能已經落後民意需求相當長一段時間。

「政府黑箱」是另一個這幾年很流行的名詞。什麼是「黑箱」,可能各有程度認知的不同。但簡單來說,就是對「決策透明與否」的討論。更進一步說,就是決策在民主體制裡是否能顧及程序正義,以及什麼樣的情況才能顧及程序正義。而民眾往往忽略的是,行政效率的低落與否,其實與政策制訂過程是否完全公開息息相關。換句話說,假如「透明」要求的是充分的參與與過程的公開,很可能就意味政策制訂效能的低落。於是最終,政府必須得面對「父子騎驢」的兩難。

舉一個看似並不相關的例子。幾年前吳敦義的女兒出國,在機場發現外孫沒有護照,於是臨時趕發。第一時間,民眾認為這是特權,然後大家發現,這原來是行之有年的便民措施。於是越來越多民眾起而效尤,造成機場臨櫃辦證的業務大增。機場臨櫃辦證方便否?當然。有效率否?也毫無疑問,但這樣的效率、方便,卻形成了另一種不正義,好像到領務局排隊的都是傻子。

要談民主的程序正義和政府效能,另一個的例子是立法院。民眾眼中的立法院,就是個政治的競技場,立法委員不斷抗爭、作秀、黑箱協商。但拿最為人詬病的協商制度來說,當初立法院引進協商制度,要解決的,就是多數黨常常利用表決罷凌少數,以及少數黨面對表決弱勢只好採取肢體抗爭的問題。而早在二十年前引進的這套協商制度,並不是什麼「黑箱」,而是紮紮實實的歐洲「協和式民主」的精神。

只是經過多年的運作下來,代議政治成了花瓶,「協商」倒變成了立法院制訂政策的主旋律。所有的法案,大小都必須經過協商,原本協商不成可動用表決,卻變成了協商不成繼續協商,只要表決就有抗爭。於是原本為了彌補程序不正義的協商制度,反而成了程序不正義的一部份。

行政部門當然也是如此。以這幾年最火紅的服貿協議為例,審議階段除了業者,幾乎無人聞問,一朝發動群眾運動,卻好似人人成了專家。原本認為太過曠日廢時的六十幾場公聽會,反成了程序不正義的「黑箱」。

網路的興起,成為民主政治效能和正義平衡的又一個大衝擊。在資訊迅速流通的情況下,任何事件都可能被放大檢視,從幾次的群眾運動也可以看出來,政府要「跟上」網路世代越來越吃力。但平心而論,政府應該把「跟上網路世代」當作自己的首要之務嗎?

最終,還是必須回到蹺蹺板上見真章。政府應該要判斷的,始終不是怎麼樣能才跟上網路,或在網路上澄清自己的政策,而是在政策形成前,就有充分的判斷力瞭解它在蹺蹺板上有多少份量。而這樣的判斷力,答案也在資訊本身。政府能力的展現,不在掌握全部的資訊,而是有能力以關鍵的資訊做出判斷。否則任何決策無分輕重,只會被資訊壓垮而已。

李光儀,曾經擔任國會助理、以幕僚身分參與縣市議員、立法委員、縣市長及總統大選。聯合報地方記者、市政記者、黨政記者,udn tv國會記者,聯合晚報政治組召集人,現為聯合報政經中心國會組組長

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