國土永續治理的起點

延宕23年,期待能為台灣受傷的土地止血的〈國土計畫法〉終於在2015年底完成三讀,終結了〈都市計畫法〉與〈區域計畫法〉二元分立的土地管制架構,讓台灣的國土資源的保育與利用能夠以「永續發展」為前提,由統一的法源來指導調控,確實是意義重大。然而,這樣的立法意旨,到底能否真正落實,還涉及了接下來包括施行細則、認定標準、劃定辦法等20項子法的訂定,各部門及縣市的法定計畫的擬定,及最後的執法和計畫執行決心。

也就是說,面對新的土地管制框架,公民監督的課題才剛開始,〈國土計畫法〉除了象徵性地提供了可總體調控的框架之外,到底有沒有哪些更有效的管制手段,能夠終結土地利用的亂象?從民間監督政府的角度出發,以下兩個面向的法制化細節和執法決心極需關注:

一、四大分區劃設原則與變更把關機制

在過去都計法、區計法、國家公園法各自為政的分立架構下,都市計畫不斷向非都市土地搶地,包括苗栗大埔案、桃園航空城、和璞玉計畫都是屬這樣的亂像,而且區域計畫也面臨管制手段效果不彰、編定不符現況、且分區變更浮濫的困境。為回應這樣的問題,甫通過之〈國土計畫法〉將全台土地統籌區分為「國土保育地區」、「海洋資源地區」、「農業發展地區」、「城鄉發展地區」4區,每區依現況重新劃定區分為3級(如附圖),並且嚴格限制變更分區,原則上變更分區必須在通盤檢討時(地方政府每5年、中央每10年檢討一次)。

也就是說,原則上,透過統籌盤整全台土地,中央得以掌握尚存的農地總量、 環境敏感區的框定、自然資源的掌握、和住商產業用地的供給等,而能夠依永續發展需求,考量環境容受力、糧食安全、能源政策、產業發展計畫等,進行總量管制。比如說,農業發展地區的第1類農地不得變更作其他使用,可確保優良農地不會再失控地被掠奪;而第1類環境敏感區完全禁止開發,亦應能防止國土保安區域被不當開發案破壞。至於並非完全限制發展的第2或3類,若要變更使用,亦必須透過5-10年才一次的通盤檢討,先行變更到城鄉發展地區,才可能被移作其他開發用途,從而增加任意變更的難度,使國土維持更長遠的規劃視野。

然而,需要特別注意的是,〈國土計畫法〉推動之前,並非沒有相應的管制手段:舉例而言,新訂與擴大都市計畫之申請,其實自2013年開始就視其為人口發展型或產專型而訂定了周圍都市計畫發展率需達80%的門檻;農地被違章工廠破壞的問題、違章民宿過渡集中在環境敏感區域、水庫集水區被破壞、山林海洋資源的濫取等,亦非無法可管,而是主管機關沒有執法決心。這些既有的管制手段,如何更有效地放入相關配套子法和計畫的擬定,誠實面對現狀,設計出真正可執行的法定管制措施,更是接下來必須監督的重點。

二、跨域管理機制和中央強制介入空間

承上所述,台灣的國土亂象,除了管制體系紊亂缺乏長遠視野之外,更現實的問題在於政府缺乏執法決心,尤其是政治人物每每在選舉期間大開各種建設支票,使土地使用主管機關只能不斷放行、淪為橡皮圖章,此現象在地方政府尤其嚴重。以2013年內政部試圖推動的全國區域計畫為例,當時即面臨了地方政府的不配合,導致法定計畫已公告超過兩年,仍有多個地方政府完全不履行相關義務依規定訂出縣市的區域計畫,而使相關管制完全無從落實。

為矯正此一亂象,本次〈國土計畫法〉的通過,提供了中央主管機關強制執法的空間。也就是說,未來中央訂定了全國國土計畫,或依據各不同管理規範(如海岸管理法、森林法、水保法…)再劃定的其他限制開發區域,即便地方政府或主管機關不配合擬定、公告,中央可以強制擬定、公告。

中央目的事業主管機關亦得視需要,在土石流高潛勢地區、嚴重地層下陷地區、生態環境已嚴重破壞退化等地區,劃定「國土復育促進地區」,進行復育工作,並可善加使用「特定區域計畫」的彈性,進行跨行政區的管制,如流域治理等,以避免在地方政府各自為政造成發展失衡,期能改善現狀下在「三不管地帶」違法開發行為叢生的弊病。

綜上所述,〈國土計畫法〉的通過,確實揭示了國土永續治理的起點,然而要真正能作到「適地適用」、「總量管制」,從公告到全面實施的過渡期間,如何透過資訊公開和民眾參與,讓相關單位不再鴕鳥心態地把現狀既成的分區原封不動的填入新的類別中,放任管制無法落實的困境,而能正視當前的難題,在權衡利害後找出可長可久的國土治理之道,才是監督關鍵。

王寶萱,現任台北市政府市長室機要。曾於英國Essex大學政府系任教,研究領域是轉型正義,也曾在國際的人權團體Amnesty International從事居住人權的倡議。2013年回台灣,於台灣人權促進會擔任副祕書長,持續居住人權倡議,協助桃園航空城等居民抗爭,致力於合理化當前土地徵收、市地重劃、都市更新和相關住宅政策。曾以綠社盟候選人的身分,在桃園第一選區,投入2016年的立法委員選舉。

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